導讀：黨的十八大以來，通過扶貧攻堅、生態文明建設、區域重大戰略實施等舉措，我國區域協調發展態勢良好。“十五五”時期，我國區域協調發展面臨著全球資源環境供給短缺、我國和世界主要經濟體消費增長緩慢疲軟、發達國家多方打壓、發展中國家憑借成本低廉優勢不斷追趕的巨大挑戰。文章首先提出了空間發展均衡理論、流空間經濟網絡節點源匯空間組織理論、創新鏈—產業鏈空間收斂理論等新的學術思想，在進行理論創新的基礎上，明確了營造發達地區發展新動能和培育欠發達地區發展增長極并重、更應把區域協調發展作為近期中國式現代化建設的途徑的戰略要點。研究認為：重視科技創新在推動區域協調發展中的主導作用，因地制宜構建“科技創新體系+新質生產力布局”的區域模式、形成綜合功能區的新發展格局、推進資源利用型產業布局重心西移、重視培育關鍵地帶的增長極功能應成為區域協調發展的主要路徑。最后，文章還就充分發揮主體功能區戰略性和基礎性作用進行了討論。

 

區域發展的不平衡和促進區域協調發展，是各國在現代化建設進程中所共同面臨的問題[1]。以往，區域協調發展內涵比較狹義，通常以區域經濟發展水平的差距作為衡量標準[2]。以不同的指標度量，區域經濟發展水平所表現的區域協調發展程度是不同的，按照區域差距程度大小排序，我國很長一段時間省際特征是：人均國內生產總值（GDP）＞人均財政收入＞人均財政支出＞人均可支配收入＞人民生活水平實際質量。其中，中央政府二次分配以及市場購買能力發揮了重要的調節作用。2007年的中央政治局第三十九次集體學習，對區域協調發展內涵進行了拓展和系統化的概括，成為廣義的區域協調發展的定義[3]。區域協調發展包括4個方面的內容，即區域經濟發展水平的差距、基本公共服務均等化水平、區域發展是否發揮了當地比較優勢、發展是否同當地資源環境承載能力相協調，最終實現區際間生活水平、基礎設施和公共服務基本均衡。黨的二十大確定實現中國式現代化的目標，其中之一是實現區域協調發展[4]。黨的十九大報告指出，到2035年城鄉區域發展差距和居民生活水平差距顯著縮小，到2050年全體人民共同富裕基本實現。“十五五”時期是中國區域協調發展的關鍵時期，戰略創新和路徑選擇對實現中國式現代化具有重大意義。

 

01 黨的十八大以來在區域協調發展領域的創新之舉

 

按照狹義的區域協調發展定義，刻畫區域協調發展變化過程基本規律的經典理論是區域經濟發展水平差距的倒“U”字型學說，各國發展的實踐基本驗證了這一學說，即以人均GDP1萬美元左右為閾值，此前的發展階段是區域之間經濟發展水平差距不斷擴大，此后的發展階段是區域之間經濟發展水平差距逐步縮小，中間經過一個相對穩定的平臺期[5]。這一學說，既沒有給出整個演變過程的驅動力和驅動機制，也沒有給出在區域差距不斷擴大的階段政府促進區域協調發展應有的或有效的作為。就政府作為而言，以先發達地區輻射帶動欠發達地區實現區域協調發展的基本邏輯，當區域系統開放后因存在著近程和遠程的競爭環境而發生嚴重失效；中央政府推動基本公共服務均等化以實現保底均衡的政策，因為發達地區客觀上抬高了基本公共服務水平而導致區域間基本公共服務的實際差距依然存在；通過中央政府財政轉移支付等二次分配手段縮小區域發展差距的做法，隨著人民生活水平提高，負擔將不斷加重而難以持續。出現這些問題的原因在于：①傳統經濟學在工業文明時期形成的經濟學原理的負作用，對商品和價值的定義與追求存在嚴重偏差；②忽視了區域系統開放下帶來的不同發展時期和不同地理位置表現的分異特征，沒有探索與區域協調發展時空分異規律相適應的對策；③忽視了各地區資源比較優勢和大眾需求多樣化帶來的發展機遇，尚未形成從供給側和需求側雙向發力的合力。

 

黨的十八大以來，中國在區域協調發展領域做出了創新之舉

 

（1）以扶貧為攻堅戰主題，通過促進類型區發展實現區域協調發展。省際之間的區域經濟發展差距，究其本質之一在于，相對欠發達的省區內部貧困面較廣、貧困地區占比較大、貧困發生率較高[6]。通過加大對貧困地區扶持力度，確保在建黨100周年全部脫貧。貧困縣的“摘帽”托起了西部大開發、中部崛起等貧困縣相對密集分布的區域發展，西部和中部地區都出現了不同時間段超越東部經濟增長速度的態勢，有力地促進了區域協調發展。我國貧困地區致貧類型大概有3類：①有資源但發展基礎設施條件欠缺而無法開發利用；②有資源開發利用但由于分配機制存在問題而使得地方政府和當地老百姓沒有獲得應有的收益；③不具備發展的資源條件。其中第1類的扶貧開發效果最好，我國西南地區大多屬于該種類型。由于西南地區扶貧效果突出，其經濟增長態勢較西北地區更為顯著，這也是導致近些年南北差距擴大的原因之一。

 

（2）以重點生態功能區建設為抓手，通過促進不同類型功能的生態效益和經濟效益的統一，實現區域協調發展。在國家尺度，重點生態功能區、農產品主產區及城市化地區是3種最主要的功能類型區。其中，重點生態功能區區域經濟和人民生活水平在全國處于最為落后的功能類型區。我國在加強構建生態安全屏障建設、積極推進生態優先保護，維系中華民族可持續發展的戰略指引下，通過建立必要的生態價值實現機制提高生態功能區經濟效益，實現重點生態功能區的生態效益和經濟效益的統一，成為生態文明體制機制改革的主要內容[7]。生態功能區域的生態成為地區發展的比較優勢，形成了地區發展的新動能，有助于促進區域協調發展[8]。

 

在還沒有達到人均1萬美元GDP的發展階段，就下大力氣扶貧攻堅、走生態優先的發展之路，這是任何一個發達國家在其現代化歷史進程中所沒有經歷過的，是中國政府促進區域協調發展的創新之舉。生態功能區是我國最窮的主體功能類型區，而我國貧困地區又主要分布在重點生態功能區，二者相結合構成了中國特色的區域協調發展模式。如果在這兩種類型區之上再疊加民族地區、邊境地區等特殊功能類型區，就更加凸顯中國特色區域協調發展模式的偉大之處。中國區域協調發展兼顧了全國“一盤棋”發揮區域比較優勢，兼顧了人與自然和諧共生關系的構建，兼顧了各民族團結共享改革開放成果的公平格局，兼顧了生態文明新形態下價值重構和體制重構，實現經濟效益、社會效益與生態效益的高度統一，為當前推進高質量發展奠定了良好的基礎。

 

02 “十五五”促進區域協調發展面臨前所未有的挑戰

 

從現實發展而言，經濟發展的現實規律表明，當人均GDP達到1萬美元左右之時，由于受到勞動力、土地資源、環境代價等綜合成本因素上漲的影響，必須進行發展方式的轉型[9,10]。依靠科技進步提高勞動生產率、增加勞動收入效益，成為各發達國家在實現工業化過程中的必然選擇，也成為發展中國家跨越中等收入困境進入發達國家行列的根本法寶[11]。我國當今正處于人均GDP達到1萬美元左右的發展階段。我國現代化建設還面臨著較發達國家發展當年更為艱巨的挑戰，表現在：①全球資源總供給和環境總容量已難以滿足全球各國發展的需要，資源環境的壓力更大；②在當前全球處于供給過剩的經濟發展周期，擴大消費市場的接納能力非常有限；③面臨著發達國家在全球規則制定和科技壁壘等方面造成的不利環境；④廣大的發展中國家通過更低成本的中低端生產不斷形成對我國原有生產鏈的襲奪。總之，我國經濟進一步增長，必須優化供給側，必須擴大市場，必須提高競爭力，對科技創新的依賴性比發達國家更強。從某種意義上來說，科技創新是救中華民族規避或跳出中等收入困境的根本出路。

 

以往的區域發展經典理論沒有給出區域經濟發展差距達到人均1萬美元GDP之后進入平臺期、此后趨于縮小這一過程的基本機理。究竟是一個國家達到中等收入水平的發展階段之后，有財力解決區域經濟發展差距問題，從而使得區域經濟發展差距縮小？還是通過有效促進區域協調發展的舉措，縮小了區域經濟發展的差距，從而有力支撐國家從中等收入步入發達國家的行列？前者可以理解為區域協調發展目標驅使下的結果；后者可以理解為區域協調發展是一個路徑，以縮小區域經濟差距的舉措助推國家步入現代化的結果。也就是說，區域協調發展可以是實現現代化的目標也可以是途徑，經典理論并沒有對此給出清晰的界定。從現實發展的結果可以看出，凡是步入發達水平的國家，區域經濟發展差距都趨于縮小；凡是區域經濟發展差距沒有縮小的國家，往往大多徘徊在中等收入階段之中。這一點，在我們理解和討論“十五五”時期中國區域協調發展的戰略創新和路徑選擇時，必須給予高度關注。

 

03 “十五五”區域協調發展的理論探索與戰略創新

 

     3.1區域協調發展相關的新理論探索

 

早期闡釋區域經濟布局和區域協調發展重要的理論，主要包括勞動地域分工和協作理論、空間經濟集聚—輻射—分散理論、區域經濟一體化和空間公平理論等[12]。這些理論很好揭示了地區比較優勢競爭力、區域之間經濟相互作用關系，以及產業空間格局演變過程等產生的機理及其作用的機制。面對中國式現代化的基本特征和基本要求，有3個方面的理論性思考可作為未來指引我國區域經濟布局和區域協調發展的重要理論基礎。

 

（1）空間發展均衡理論的闡述。傳統的區域經濟發展理論認為，之所以區域差距縮小最終形成區域發 展均衡狀態，核心驅動力是區域經濟差距形成的勢能 驅使各種生產要素空間重新配置，以形成區域經濟均 衡的穩定態，因此區域協調發展目標是實現區域經濟 發展均衡[13]。在人類文明進入生態文明的新形態下， 在人類生活福祉水平不斷提高的新發展階段，區域協調發展的目標是區域發展格局演變進入穩定態，而穩定態不僅僅是表現為區域經濟發展的均衡。有兩個新近出現的現象可以佐證這一判斷：① 人們在做A （經濟收入高但生態環境差）、B （經濟收入低但生態環境好） 兩地生活工作地抉擇時，假設其他條件均已具備不會產生任何影響，總存在一些人愿意選擇B 地，這說明生態環境質量的差距彌補了經濟收入水平的差距，導致均衡的原因是生態環境與經濟收入綜合效益的均衡。② 大量農民工從務工城市返鄉就業生活的時機，并非城鄉收入差距已經消失，而是城市收入水平依然高于鄉村地區，但農民工顧家、親情、戀鄉等社會收益發揮了作用，也就是說經濟收入與社會收益的綜合效益在城鄉兩地形成了均衡，農民工從鄉村到城市的單向流動的勢能為零[14]。空間發展均衡理論正是 扭轉了傳統的區域經濟均衡理論局限在經濟差距的偏差，以經濟、生態和社會效益的綜合效益的差距作為區域發展格局趨于穩定態的勢能，區域協調發展的目標指向應當是經濟、生態和社會效益的綜合均衡。這一理論的戰略和政策價值在于，不同地區可能在經濟、生態和社會不同領域具有不同的比較優勢，發揮不同領域的比較優勢，都可作為實現區域協調發展的重要戰略選擇，政策改革的指向要實現生態和社會效益的價值化。

 

（2）流空間經濟網絡節點源匯空間組織理論的思考。當區域是一個開放的系統，各類生產要素和各類 產品商品的流入流出使每個區域成為源、匯節點[15]。無疑，節點發展的目標可以概括為努力擴大生產要素流入的匯的功能、增強各類產品商品流出的源的功能。從地理的視角而言，這樣的發展目標追求必然導致兩個重要的地理過程發生：① 匯的功能的提升必然導致對各種生產要素進行加工生產所需的空間在不斷擴大，當節點成為面向全球的世界級城市時，通常所需的加工生產空間至少是一個城市群的體量；② 源的功能的增強必然導致對外覆蓋的市場面不斷擴大，在生產和服務領域的影響力和控制力也隨之增強。這兩個過程的復合就得出了流空間經濟網絡節點源匯空間組織理論的核心內容，即：要成為具有影響力和控制力的世界級城市，就要努力增強匯聚各種生產要素特別是優質生產要素的能力；與此同時，必須培育城市群作為加工利用匯聚的生產要素的空間，通過商品產品銷售到更大的市場產生影響與控制力，反之亦然。在開放系統下促進區域協調發展實現現代化，要著眼于全球生產要素和全球消費市場，在打造具有世界影響力控制力高地的同時，實現區域協調的高質量發展和高水平的區域發展均衡。

 

（3）創新鏈—產業鏈空間收斂理論的討論。以往創新鏈和產業鏈未必在空間上是耦合的[16]。很長一段時期，北京的科技創新成果大多是在我國東南沿海地帶實現產業化過程的[17]。美國硅谷的出現改變了美國 西海岸科技創新成果在東海岸實現產業化的空間格局，北京中關村高新技術園區的出現扭轉了北京發展戰略并極大提升了科技成果就近轉化的比例。體制機制創新一直走在全國前列的珠三角地區，也意識到當地科技創新是其現代化建設的薄弱環節，培育增強科技創新能力成為粵港澳大灣區發展戰略的一項重要任務。創新鏈—產業鏈空間收斂成為一個重要的發展趨勢，從理論上討論其形成機理，主要是空間的臨近性便于學習型社會的成熟，便于創新的供給側和產業的需求側雙方更便捷溝通，便于在學習和交流過程中創新聚焦有限目標實現快速的螺旋式上升過程，最終打造具有特色和比較優勢，且高效互動的區域創新體系和產業體系。這個理論思想的政策啟迪是要統籌布局創新鏈和產業鏈，脫離具有比較優勢的產業鏈構建創新鏈，是沒有生命力和前景的創新鏈；脫離具有比較優勢的創新鏈構建產業鏈，也是沒有競爭力和未來的產業鏈。當然，著眼于全球科技創新高地進行的創新體系建構，則是在另一個空間尺度上討論的問題。

 

3.2“十五五”區域協調發展戰略創新的要點

 

在實現中國式現代化的新征程上，區域協調發展既是目標也是路徑，只是不同發展階段側重不同而已。面向2035年區域協調發展的基本思路是：①盡可能發揮發達地區發展潛能并營造新動能，率先實現現代化目標；與此同時，增強對欠發達地區的輻射帶動作用。②加快欠發達地區發展速度，開辟新賽道和培養增長極；與此同時，增強欠發達地區對發達地區率先實現現代化的支撐能力。到2035年，在顯著縮小發達地區和欠發達地區之間的人民生活水平和經濟發展水平差距的同時，欠發達地區和發達地區共同支撐中國式現代化第一個階段目標的實現[18]。“十五五”時期到2035 年，是我國經濟發展機遇和挑戰并存、挑戰大于機遇的一個不平凡的發展階段。綜合分析發展條件，以區域協調發展新理論的思考為基礎，①要適應全球化新趨勢和把握我國雙向對外開放格局的新優勢，將提升東部發達地區增長能級和培養西部欠發達地區新動能并重起來；②要統籌布局新質生產力和引導新型工業化進程，既要在東部發達地區著力以增量實現新質生產力的集聚發展，也要在西部欠發達地區基于相對比較優勢特色產業鏈走新型工業化道路；③要適應人民群眾消費升級和實現“雙碳”綠色發展目標的要求，重新審視各地自然資源優勢、生態環境價值、文化資源優勢和戰略區位條件，把重構地方產業鏈同在全球產業鏈中提升地位相關聯；④要以發展需求為牽引驅動我國科技創新在搶占世界科技創新高地的同時，強勁有效地支撐我國各地產業鏈和經濟競爭力的形成。因此，我國在“十五五”時期的區域協調發展是實現中國式現代化的路徑，面對2035年的區域協調發展則更是實現中國式現代化的目標。

 

“十五五”時期區域協調發展戰略創新能否見效、見效如何，取決于科技創新在推動區域協調發展中主驅動力作用發揮的成效。我國經濟進一步增長，必須優化供給側，必須擴大市場，必須提高競爭力，對科技創新的依賴性比發達國家更強。從某種意義上來說，科技創新是救中華民族規避或跳出中等收入困境的根本出路。為此，要處理好科技創新驅動發展一般規律和因地制宜實現科技創新推動區域協調發展的特殊規律的關系，在發展時序、空間布局和結構優化中，形成科技創新鏈與產業鏈相契合、良性互動且協同提升的創新模式，建構科技創新驅動發展的區域模式。要處理好全社會共同責任與科技界主體責任的關系，全社會都要履行創新驅動發展的共同責任，優化鼓勵創新、包容創新的機制和環境，做到創新驅動發展無死角，真正使創新成為驅動發展的第一動力。要處理好發揮舉國體制優勢與國家資源直接投入的關系，政府力量在創新驅動中既不能缺位也不能越位和錯位，還要形成以企業為主體、市場為導向、產學研用深度融合的技術創新體系。要處理好創新人才的價值取向和經濟收益之間的關系，在科技工作者中營造以實現中華民族偉大復興中國夢為核心價值觀的科技創新文化的同時，建立多作科技創新貢獻就能夠獲得更多經濟收益、在創新驅動發展中多取得成效就能夠獲得更多經濟收益的機制。

 

04“十五五”區域協調發展的路徑選擇

 

4.1 因地制宜構建“科技創新體系+新質生產力布局”的區域模式

 

我國地域間的發展差異很大，在資源環境和社會經濟發展的各領域都要走因地制宜、差異化的發展道路，“科技創新體系+新質生產力布局”也應如此。

 

（1）激活并最大程度發揮發達地區科技創新能動性是關鍵。在發達地區內部也存在著不同的科技創新推動新質生產力發展的模式。①京津冀世界級城市群，應該以國家科技創新力量為主體，在搶占全球科技創新高地、引領我國建設為科技強國的同時，支撐區域經濟發展。②粵港澳大灣區，則應以高新技術企業創新為主體，補人才培養和科技創新鏈條的短板，滿足區域經濟發展對科技創新的急迫需求。③長三角、長江中游城市群，則要充分發揮國家科技創新力量和企業創新的雙主體作用。④我國早年在東北老工業基地和三線地區（包括成渝、關中等）形成的以企業為主體的科技創新體系，必須結合國有經濟的重新定位和國之重器制造業、國防工業的重塑，激活東北老工業基地和三線地區科技創新力量活力。

 

（2）注重發達地區和欠發達地區之間的差異性。近些年來，與我國區域經濟發展水平差距相比，我國發達地區和欠發達地區科技創新水平區域差距更大。這已經成為在科技創新驅動發展的新征程上，實現區域協調發展的最大瓶頸。為了使欠發達地區在中國式現代化建設中不掉隊、不拖后腿，既要著力圍繞地方特色經濟發展方向，培養科技創新力量；更為重要的是創建區域間科技創新的合作新機制，利用行政力量，在國家創新“一盤棋”中破解欠發達地區創新驅動力問題。①發揮體制優勢，配置戰略性科技資源。各國在發展過程中，科技促進欠發達地區發展往往主要靠的是行政力量，我國更具有這方面的體制優勢。比照領導干部西部掛職提干的做法，在評選推薦國家重要人才程序和標準中，可考慮把稱號獲得者能否在一定的時期內赴西部工作一定年限作為評選指標，樹立黨和國家給了榮譽，就應當為黨分憂解難、為國家奉獻出力的意識，并能夠付諸行動。近期，嚴格限制甚至禁止東部發達地區的公立機構（主要是高等院校和科研單位）到西部公立機構“挖人”。②適應市場規律，借用經濟杠桿增強欠發達地區在解決特色科技問題方面的創新能力。西部創新的重點應放在資源優勢如何轉變為產業優勢的科研領域，立足能源和礦產資源、生物資源及空間資源等，面向新材料、新能源、大健康和生物工程，以及軍民融合等方向，用投入、項目、待遇等經濟手段，實施西部與東部同工、薪酬卻顯著高于東部的制度，實施對西部發展具有突出貢獻的科研人員收入所得稅減免政策，按照在西部從事科研工作的時間給予退休待遇獎補，打造誰為西部發展獻青春、獻終身就得到一生關照的社會風氣和制度保障。同時，出臺有關重大科技專項必須有西部科研機構占據較高比例才予以支持的規定，實施國立科研機構率先在西部建立研究網絡和研究基地的行動。③把企業創新推到重要位置，提高西部創新產出效率。建立企業在西部創新和成果轉化的激勵基金和激勵機制，對科研成果產業化推動西部經濟發展的企業收入所得稅實行減免或返還，顯著提高在欠發達地區科研成果轉換獲得額外收益的水平。

 

（3）以科技創新培育發展新質生產力的新動能為抓手，優化科技創新體系和重大生產力布局。我國應發揮科技創新力量配置和重大生產力布局掌握在中央政府的兩大優勢，重塑科技創新體系，優化重大生產力布局，打造新的發展格局。①要發揮科技創新中心或高地在構建新發展格局中的樞紐地位。適應以內循環為主的新發展格局，我國未來有望形成10—12個綜合功能發展板塊。每個板塊都要以科技創新中心為引擎，以城市群都市圈為核心，以多省區經濟一體化為依托，打造比較優勢突出、產業鏈相對完備的創新型區域經濟體系，構建相對完整的區域生態系統和生態安全屏障，形成較高農產品自給保障能力，成為支撐內循環為主體的新發展格局的重要空間單元。這客觀要求，區域科技創新力量布局應當與區域經濟板塊的比較優勢和發展特色相契合。應當按照區域經濟板塊在“雙循環”中的分工定位，確定其科技創新力量布局在全國科技創新體系中的分工定位。②提升創新和產業空間融合程度，引領新質生產力向城市群都市圈集中布局。依托業已形成的科技創新能力和雄厚經濟基礎，在京津冀、長三角、珠三角、成渝、長江中游城市群地區，進一步匯聚全球創新要素，加快培育未來產業，完善戰略性新興產業，打造全國新質生產力布局和參與全球競爭的高地。依托臨近發達地區的區位優勢和傳統產業基礎，在山東半島、中原、粵閩浙沿海、關中平原、北部灣都市圈地區，著力改善投資和營商環境，積極承接發達地區產業轉移，優化提升傳統加工制造業，集中布局先進裝備制造業，打造全國推進新型工業化的重點區。依托自然資源稟賦和“一帶一路”開放前沿的戰略區位優勢，以蘭州、西寧、烏魯木齊、喀什、拉薩、昆明等中心城市為主，加快發展新能源、新材料等優勢產業和對外貿易相關產業，培育壯大高原生物資源和特色農副產品深加工等特色產業，打造我國區域經濟新增長極。依托國防工業基礎，在成渝、關中、遼中南、山西中部城市化地區，激發國防科技資源活力，加快發展軍民融合產業，積極承接產業備份，打造軍民融合發展先行示范區。

 

     4.2形成綜合功能區的新發展格局

 

綜合功能區均是以國家創新中心或區域創新高地為內核，以中心城市或都市圈、城市群為樞紐，以跨省區域經濟一體化為依托的空間組織單元。其劃分是在三大區域發展戰略（京津冀協同發展戰略、長江經濟帶發展戰略、粵港澳大灣區建設）指引下，按照以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的新要求，順應科技創新驅動、發揮城市群和都市圈作用、加強區域協同發展的趨勢，依托相對完整的自然地理單元，形成的生態空間、社會文化空間、產業經濟空間為一體的綜合功能區。建構10—12個綜合功能區，在資源環境可承載的前提下，發揮區域比較優勢，實現綜合功能區內部創新鏈—產業鏈—供應鏈—價值鏈相匹配、組合相對完整，綜合功能區之間能夠等值發展、均衡發展[19]。若按照12個綜合功能區的布局如圖2所示。

 

綜合功能區的定位如下：①東北綜合功能區，是國家裝備制造和商品糧供應基地、東北森林生態安全屏障和生態產品價值實現的綜合功能區。②京津冀綜合功能區，是全球創新網絡樞紐、世界級現代產業基地和生態宜居城市群、國家都市農業綜合發展基地和典型的內海與流域生態統籌協調的綜合功能區。③黃河下游綜合功能區，是國家主要的能源、制造業基地和糧食主產區、國家水土保持與中華文化保護傳承的綜合功能區。④黃河“幾字彎”綜合功能區，是國家能源基地、重化工業基地和畜牧基地、全國重要的土壤保持和防風固沙綜合功能區。⑤西北（干旱）綜合功能區，是“一帶一路”的核心區、國家能源基地、果棉糧畜生產基地、水源涵養和防風固沙等綜合功能區。⑥長江三角洲綜合功能區，是世界級科技創新、現代產業基地和高效能城市群區域，國家稻米、淡水魚主產區，長江下游湖泊濕地生態系統重點修復保護等綜合功能區。⑦長江中游綜合功能區，是國家重要的現代制造基地、商品糧棉畜漁基地，全國重要的水源涵養和江湖生態等綜合功能區。⑧川渝綜合功能區，是國家科技創新中心、先進制造業基地和糧油畜產品規模化生產基地、內陸開放戰略高地與生物多樣性維護綜合功能區。⑨滇黔桂綜合功能區，是國家綠色能源基地和區域性資源精深加工基地，土壤保持和亞熱帶生物多樣性維護型生態功能區，面向南亞、東南亞對外開放的重要門戶等綜合功能區。⑩青藏高原綜合功能區，是國家生態安全屏障與國家公園建設主體區，國家戰略性礦產資源和清潔能源后備基地，“雙碳”助推生態產品價值化脫貧致富的綜合功能區。?海峽兩岸綜合功能區，是國家先進制造業基地和特色農業發展基地、亞熱帶生物多樣性維護型生態功能區和兩岸人民交流合作平臺的綜合功能區。?粵港澳綜合功能區，是世界級新興產業、現代服務業集聚區和生態宜居的城市群，國家科技創新與優質稻米、水產養殖基地，“一國兩制”和海陸生態統籌綜合功能區。

 

    4.3推進資源利用型產業布局重心西移

 

基于以下幾點考慮：①繼汽車和房地產之后，我國全民消費結構升級走向大旅游產業，大旅游的特點是多樣性大尺度的自然體驗、以綠色為本底的人與自然和諧共生的文體休閑、展示自然奧秘和人文魅力的地球人居環境學習、以自駕為主要交通方式且具有較長時間段的觀光周游，毫無疑問，西部地區是重要的空間載體。②實現“雙碳”目標，西部是進行新能源建設的重要基地，特別是從資源稟賦、地理位置和建設空間條件看，具備風光水核+傳統化石能源等能源復合基地建設的組合條件優勢，能夠成為“雙碳”生產方式和生活方式轉型的重點區域，為東部地區騰出更多的環境空間和發展空間。③隨著供給鏈安全性需求的增強，西部資源富集地區有利于戰略資源的勘探開發及其依托戰略資源的粗加工體系建構。④現代生物產業和生態產業是最重要的未來產業，西部地區無疑是產業的資源供給和產品使用市場的重要區域。

 

廣大的西部地區要遵循資源優勢轉變為經濟優勢的經驗，要實現綠水青山就是金山銀山的科學轉換，這是合理的選擇。為此，加快西部為主的地區資源優勢向經濟優勢的就地綠色轉化，培育我國區域經濟新增長集群。①在內蒙古西部、甘肅西北部、青海西北部、新疆東部和南部的戈壁、荒漠地區，重點布局一批綠色能源生產和大宗緊缺戰略性礦產資源開發、加工利用基地，顯著增強我國產業鏈、供應鏈安全保障和綠色低碳化水平。②在我國中西部國家公園、自然公園和歷史文化資源富集區，打造體驗和學習型旅游區域品牌，構筑國家后花園體系，帶動地方特色經濟發展，滿足全面消費升級需求。③加強西部獨特的動植物資源與東部現代生物技術研發的結合，培育“公司+研發+農戶+物流”的現代生物產業鏈，構筑西部現代生物產業集群，培育西部未來產業孵化和成長基地。④培育以蘭州、西寧、烏魯木齊、喀什、拉薩、昆明等中心城市為主的自然資源加工產業鏈，形成我國區域經濟新增長集群。

 

    4.4 重視培育關鍵地帶的增長極功能

 

（1）城市群與城市群的邊緣地帶。推進區域協調發展仍要堅持城鎮化是實現現代化必由之路的戰略選擇，城市群、都市圈和中心城市依然是承載經濟發展的重要載體[20]。應該看到區域協調發展的核心，表面上是區域之間的均衡問題，本質上是一個地區吸納經濟能力和集聚人口能力的均衡問題。所以必須在進行經濟集聚的同時實現人口同步集聚，這是促進區域協調發展的根本舉措。此外，還應該看到，區域協調發展有不同空間尺度的問題，從全國尺度上有沿海—內陸和南—北向區域發展不平衡的問題，每個省區內部也形成了中心—邊緣的區域不均衡的空間結構形態，城市群內部區域之間發展不協調也成為城市群發展質量不高的重要表現之一。把城市群邊緣地帶作為重點培育的增長極，吸納中心城市經濟輻射，特別是在統籌新質生產力布局中，城市群邊緣地帶無疑是在發展基礎和潛力等方面具有比較優勢的關鍵地帶。

 

（2）中部地區及中部向西延伸地帶。改革開放以來，我國區域經濟發展格局呈現出由京津冀、長三角、珠三角和成渝四大城市群頂點圈圍起來的菱形區域，該區提供了我國75%左右的經濟產出，而且這一比重相對穩定[21]。黨的十八大以來受京津冀、長三角和珠三角等沿海率先發達地區的輻射帶動作用，菱形的中部區域，特別是長江流域的菱形中部區域經濟增長迅速，在有力支撐我國經濟總量穩定增長的同時，也成為南北差距出現并不斷擴大的主要因素之一。未來，繼續增強中部地區承載東部輻射帶動作用，發揮自身傳統的工農業經濟比較優勢，縮小同東部地區的發展差距。與此同時，培育中部地區向我國西部地區進行延伸，重塑中國的經濟版圖。其中，位于西部地區的汾渭谷地、成都平原地區有可能在短期內被培育成為發展能力和水平與中部相融的關鍵地帶，也成為西部率先實現現代化的前沿地帶。

 

（3）西部地區與戰略副中心。著眼于我國經濟版圖，青藏高原、西北干旱區等遠西部地區是培育我國新經濟增長極、推動西部大開發邁入新階段的核心區域。應加快出臺青藏高原和西北干旱區區域發展戰略，指導這兩個區域健康有序發展，有助于實現我國區域協調目標。①青藏高原，以“綠色發展戰略”為主題，在不斷提升青藏高原生態安全屏障功能的同時，建設世界級的生態和文化旅游目的地，圍繞國家公園群形成區域綠色發展集群，建構抵邊城鎮綠色發展帶，合理布局綠色礦業和綠色能源開發基地，有序推進無塑料等綠色生活消費方式，增強高原邊緣地帶地震高發區的安全性，打造全球生態文明建設高地。②西北干旱區，應以“‘雙控’轉型發展戰略”為主題，在有序推進能源雙控向碳排放雙控的轉型中，著力提升全域生態系統碳匯能力，加快建設太陽能和風能生產基地，實現產業結構由高耗能型向高耗綠能型的轉變，重構綠能支撐下的新型農牧業生產和加工體系，提升綠洲人與自然和諧共生的生活品質，打造“一帶一路”綠色發展示范區。在遠西部發展中，應把喀什和林芝作為關鍵培育城市、打造西部戰略副中心，增強兩個城市分別作為南疆和藏東區域中心城市的集聚能力和輻射帶動作用。

 

    05 充分發揮主體功能區戰略性和基礎性作用

 

主體功能區是以深入系統的科學研究為基礎，按照城市化地區、農產品主產區、重點生態功能區等3種功能類型，確定了我國每個縣區級行政單元承擔的一種主體功能定位，以各地主體功能定位為基礎形成的全國國土空間開發保護格局第一張藍圖。以這張藍圖提煉生成的我國城鎮化、農產品和生態安全戰略格局，是我國統籌社會經濟發展與資源環境保護利用、實現空間落地布局的戰略指引。主體功能區是一個科學方案，黨的十八大以來，主體功能區上升為國家戰略，在“美麗中國”建設中發揮了戰略性和基礎性作用[22]。黨的二十大提出健全主體功能區制度，優化國土空間發展格局。習近平總書記強調推動區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略等深度融合，充分發揮各地區比較優勢，按照主體功能定位，積極融入和服務構建新發展格局[23]。李強總理要求以主體功能區戰略引導經濟合理布局[24,25]。主體功能區戰略正在成為中國式現代化建設中經濟發展和生態環境保護的大戰略。

 

    5.1 適應區域協調發展的主體功能區戰略新定位

 

面向新時代，主體功能區戰略要全面承載經濟發展和生態環境保護大戰略的新定位，應當從側重塑造安全格局走向支撐高質量發展，推動高質量發展和高品質安全的良性互動與空間統籌[26,27]。①完善國土空間安全體系。做強由生態安全、土地和水資源安全、能礦資源安全和國防安全空間構成的國土空間新安全體系，筑牢以“三區四帶”生態安全屏障和“三條控制線”土地安全保障為骨架，由國家骨干水網、國家戰略性能礦開發基地和海陸沿邊國土安全壁壘共同組成國土空間新安全格局。②以主體功能區戰略引導產業合理布局。培育承載新型城鎮化、新型工業化和農村全面振興的新發展空間，加快形成以新質生產力在東部城市群集中布局、資源開發加工型產業布局重心逐步西移、落實大食物觀的農產品主產區空間配置的國土空間新發展格局。

 

5.2 適應主體功能區戰略新定位的主體功能定位調整

 

適應主體功能區戰略的新定位，國家層面三個主體功能定位分別進行調整（圖3）。針對城市群都市圈將在中國式現代化建設新時期更多履行科技創新策源地和新質生產力發展高地的功能，城市化地區由以往大規模人口集聚和工業化地區的功能定位，調整為科技創新資源高度集聚、新質生產力和新型工業化重點布局的縣級行政區。農產品主產區的定位由以往重點強調糧食安全生產和保障基地建設的功能定位，順應大眾消費結構升級和大食物觀的變化規律，調整為農林牧漁等農產品規模化、商品化生產的縣級行政區。重點生態功能區依然保持原有定位，即生態功能重要或生態系統脆弱、以提供生態服務或生態產品為主的縣級行政區。

 

三類主體功能區域覆蓋全域國土空間。立足主體功能新定位和資源環境承載能力與國土空間開發適宜性，發揮各地比較優勢，更加注重統籌區域經濟布局和國土空間利用，更加注重統籌高質量發展和高水平安全，更加注重協調主體功能和復合功能，更加注重分類管控和綜合布局，更加注重建立健全同宏觀政策、區域發展更加高效銜接的土地管理制度，優化主體功能區空間格局，培育4類復合與特殊功能，以主體功能區戰略引導經濟合理布局，打造新國土空間體系，增強我國的生存力、競爭力、發展力、持續力，推動形成主體功能約束有效、國土開發協調有序的空間開發保護新格局，為構建新發展格局提供堅實的空間保障。其中，4類復合與特殊功能為疊加在3類覆蓋全域國土的主體功能區之上的復合定位，它們是：①以鞏固國防安全為核心，承載沿邊開放合作、生態安全為特殊功能的邊境地區；②能源和戰略性礦產資源相對富集、履行為國家發展提供能礦資源保障功能的能礦資源保障區；③我國自然景觀資源和歷史文化資源空間集中分布、承載自然和文化遺產傳承保護并合理開發利用的國家“后花園”地區；④藍色國土開發利用與保護的海洋重點功能區。

 

5.3 發揮主體功能區在區域協調發展中的戰略性和基礎性作用

 

在差異化發展的基礎上探索功能區向上和向下的體系化布局，這是區域協調發展落實主體功能區戰略、優化空間格局、建構國土空間體系的合理途徑。向上形成綜合功能區，在更大區域范圍內統籌多省區高質量的一體化發展，在更高層次的生態系統中實現自然高水平的一體化保護。向下細化功能分類和區劃，探索因地制宜細化功能的途徑，為實現高質量發展和高品質發展、保護良性互動，提供新的細化的功能分類體系和空間區劃方案[28]。打造“綜合功能區、綜合功能亞區、主體功能區、功能區”的國土空間新體系。在優化主體功能同時走向復合功能統籌協調，從空間規劃走向更加系統的現代化空間治理，發揮主體功能區在體制機制改革中的基礎性制度作用，健全配套政策體系和推進與主體功能區戰略相適應的體制機制改革，推動形成主體功能明顯、優勢互補、高質量發展的國土空間開發保護新格局。

（來源：《中國科學院院刊》2024年第4期）